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Lei Federal n° 13.019, de 2014 – Adequações das Organizações da Sociedade Civil ao Marco Regulatório

O MROSC, ou Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, se revela como um novo paradigma na relação entre Poder Público e as entidades privadas sem fins lucrativos[1], ou organizações não governamentais – ONGs, ou ainda terceiro setor, agora denominadas Organizações da Sociedade Civil – OSCs. Ele consiste em um conjunto de alterações normativas, com destaque para a Lei Federal nº 13.019, de 2014, que traz novas normas para as parcerias de mútua cooperação e de interesse recíproco com finalidade pública. Essas parcerias, anteriormente, eram celebradas por meio de convênios, instrumento originalmente pensado para a transferência de recursos entre entes federados.

Mas para quê alterar o conjunto normativo? As parcerias entre Poder Público e OSCs foram objeto de discussão de duas CPIs das ONGs e de uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, motivadas por casos isolados de corrupção. Além disso, diversas são as decisões das Cortes de Contas que, baseados na interpretação da legislação que regulamenta os convênios, apuram erros formais cometidos por OSCs em relação a procedimentos aplicados ao poder público, os quais não coadunam com o direito privado. Assim, configurou-se um quadro de “criminalização burocrática”, que ocorreu, sobretudo, pela ausência de regras claras e próprias, que deve ser revertido com o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (BRASIL, 2015).

Tal quadro, contudo, não reflete a realidade das OSCs no Brasil. Historicamente, estas organizações vêm realizando um trabalho efetivo e que visa ao interesse público, por meio de soluções criativas e alinhadas com as demandas da sociedade.

No que tange à sustentabilidade e à certificação, o MROSC propõe a simplificação e desburocratização do regime tributário (imunidades e isenções incidentes sobre as OSCs, proposta de Simples Social, incentivos fiscais) e dos títulos e certificados outorgados pelo Estado. A primeira conquista alcançada foi a revogação da lei de utilidade pública federal pela Lei Federal nº 13.204, de 2004, que restringia injustificadamente benefícios às entidades detentoras desse título. A tendência é a revogação das leis estaduais e municipais de utilidade, com vistas ao tratamento isonômico das OSCs.

Uma vez que o MROSC tem abrangência nacional, não há dúvidas do impacto que ele gerará nas relações entre a Administração Pública e as OSCs. Para que a implementação da nova legislação decorra em harmonia com as práticas de gestão pública, gestores, servidores públicos e dirigentes de OSCs deverão atuar juntos, seja na busca pelo conhecimento das novas regras a serem seguidas, seja na busca do entendimento do sentido real de parceria.

A gestão pública democrática é ratificada com o MROSC, posto que a qualidade da execução de políticas públicas por meio de Organizações da Sociedade Civil é reconhecida. As OSCs, por terem nascido no seio da sociedade, possuem capilaridade e conhecimentos específicos de parte da realidade social que se pretende mudar.

O MROSC dá o rumo que deverá ser perseguido pela Administração Pública e Organizações da Sociedade Civil. Acredita-se, que este novo caminho, que se perfaz por meio de parceria entre o público e o privado sem fins lucrativos, trará às OSCs maior equilíbrio, vez que a nova legislação se ateve a tratar da transparência e da padronização de procedimentos, de forma a trazer segurança jurídica e de gestão às OSCs.

Registre-se, por oportuno, que é de extrema importância que os gestores das OSCs consigam relacionar a excelência do resultado da parceria à boa gestão da organização. Uma das mais importantes mudanças que as OSCs deverão se ater, referem-se à área de gestão da área meio, de modo que o planejamento ande no ritmo das finanças e da execução, conforme a nova legislação.

As parcerias entre a Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil poderão ocorrer por meio de: termo de colaboração, termo de fomento ou acordos de cooperação. Os termos de colaboração e termos de fomento são parcerias com transferência de recurso para execução de objetos de interesse público, havendo mútua colaboração entre os participantes. A diferença entre esses dois instrumentos reside no fato de que, no caso do termo de colaboração, a Administração Pública irá propor diretrizes para a construção e execução do projeto ou atividade da parceria. Em contrapartida no caso dos termos de fomento, a OSC é quem irá propor o projeto ou atividade de atuação, cabendo à Administração Pública selecionar a proposta que melhor atender a suas expectativas. O acordo de cooperação, por sua vez, é bastante distinto dos demais instrumentos, uma vez que não há transferência de recursos financeiros, para a execução da parceria.

Para a celebração de termos de colaboração e de fomento e de acordo de cooperação envolvendo o compartilhamento de recurso patrimonial, deverá haver uma seleção das organizações com base em critérios previamente estabelecidos. Critérios objetivos que irão pautar a escolha das organizações mais aptas e as propostas mais exitosas em cada caso.  Essa prática está fundada nos princípios da igualdade e da impessoalidade e garantem maior transparência na escolha dos parceiros. Ademais, não há dúvidas de que a obrigatoriedade, ainda que previstas exceções, do chamamento público promova o direito de competição entre as organizações.

São apresentados pela Lei Federal como requisitos para a celebração de parcerias: a comprovação de regularidade jurídica e fiscal das organizações, bem como cláusulas em seu estatuto que determinem não compartilhamento de lucros, escrituração conforme as Normas Brasileiras de Contabilidade, doação do patrimônio para outra organização semelhante em caso de dissolução, finalidade de interesse público e social que seja semelhante ao objeto da parceria, dentre outras exigências previstas pela Seção IX da referida Lei. Destaca-se, ainda, a exigência de que a OSC tenha tempo mínimo de existência de três, dois ou um ano para celebração com a União, o Distrito Federal e os Estados e os Municípios, respectivamente. Além disso, a OSC deverá comprovar experiência prévia e condições materiais e capacidade técnica e operacional para o desenvolvimento das atividades ou projetos previstos na parceria. Essas exigências favorecem as organizações que já atuam com sucesso em suas áreas, afastando eventuais oportunistas.

Quanto às vedações, a legislação proíbe a execução de parceria com OSCs que tenham prestações de contas irregulares (exceto nos casos em que a causa for sanada, ou que o parecer tenha sido revisado), rejeitadas ou tenham sido punidas (suspensas ou declaradas inidôneas para participar de licitações e contratações e para parcerizar com o Poder Público). Os critérios de vedações também se estendem para a direção das organizações, sendo impedidos de participar aquelas que apresentarem como dirigentes: membro de Poder ou do Ministério Público, dirigente de órgão ou entidade da administração pública da mesma esfera governamental em que ocorrerá a parceria ou parente até segundo grau dessas autoridades, ou mesmo indivíduos que tenham tido prestações de contas julgadas irregulares, ou tenham sido julgados por falta grave em cargos de comissão ou funções de confiança ou ainda tenham sido responsáveis por ato de improbidade administrativa (de acordo com o prazo estabelecido pela Lei Federal nº 8.429, de 1992).

Nessa perspectiva, como adequações às determinações da Lei Federal nº 13.019, de 2014, as Organizações da Sociedade Civil deverão revisar seus estatutos para assegurar a presença das cláusulas obrigatórias, buscar o tempo de existência e de experiência exigidos na norma, fortalecer a gestão de sua área meio para assegurar a capacidade para a execução de parcerias e, ainda, atentar para não incorrer nas vedações previstas na legislação. Ao mesmo tempo, é necessário acompanhar a publicação de editais de chamamento público, elaborar propostas consistentes e apresentá-las para a Administração Pública.

O MROSC também estimula maior participação social a partir da instituição do Procedimento de Manifestação de Interesse Social. Trata-se de uma possibilidade do cidadão, OSCs e movimentos sociais participarem do processo de construção de políticas públicas, ao sugerir chamamentos públicos. Essa sugestão deverá ser apresentada conforme diretrizes da lei, contendo estudo da realidade que se deseja intervir, custos, prazos, benefícios da implementação da ação pretendida, público-alvo e autor da proposta. A Administração Pública acolherá essas sugestões e, caso entenda ser pertinente, poderá realizar o chamamento. O Procedimento de Manifestação de Interesse Social não proporciona direito de execução da parceria à organização que o propôs, apesar disso é importante que as OSCs acionem o Poder Público quando identificarem realidades sociais que, potencialmente, podem ser aprimoradas por meio de termos de colaboração e termos de fomento.

Outra inovação trazida pela Lei Federal nº 13.019, de 2014, consiste na legitimação da prática de atuação em rede entre as Organizações da Sociedade Civil, vez que este modo de atuação pressupõe capilaridade, horizontalidade e descentralização das ações, devendo primar pela valorização das iniciativas locais e pelos princípios da solidariedade, cooperação mútua, multiliderança e intercâmbio de informações e conhecimentos. Para garantir a atuação sinérgica e efetiva destas OSCs, o normativo prevê, ainda, que os instrumentos de parceria discriminem quais atividades serão atribuídas a quais organizações, cabendo à Organização da Sociedade Civil que assinar a parceria com a Administração responsabilizar-se pela atuação das demais OSCs envolvidas.

A interpretação da Lei ainda será construída com o estabelecimento do modus operandi e sua aplicação nos casos concretos. As mudanças serão sentidas tanto pelas organizações quanto pela Administração Pública, contudo, o mais importante, é que os beneficiários das políticas públicas não sejam tocados pelas dificuldades advindas de adequações necessárias a esse novo modelo recém chegado ao ordenamento jurídico brasileiro.

O MROSC é uma mudança de paradigma na relação entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil. Mas, como as parcerias são relações de interesse recíproco, nada mais razoável que ambos se auxiliem na estruturação para atender os novos requisitos da legislação.


[1] O MROSC aplica-se, ainda, a parcerias entre o Poder Público e cooperativas sociais, integradas por pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por programas e ações de combate à pobreza e de geração de trabalho e renda; as voltadas para fomento, educação e capacitação de trabalhadores rurais ou capacitação de agentes de assistência técnica e extensão rural; e as capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse público e de cunho social, bem como organizações religiosas.


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